摘 要：公共性是城市社区发展的内在价值追求，决定新时代城市社区治理的逻辑起点、实践目标和路径选择。改革开放后，在市场经济的资本逻辑、住房商品化以及单位制社区衰减的共同作用下，城市社区居住结构的碎片化和居民生活的原子化特征明显。传统的社区内生互动性和文化维系力日渐衰微和断裂，具体表现为社区关系网络松散、公共空间萎缩、公共精神匮乏、公共事务参与率低等。为适应新时代打造共建共治共享的社会治理格局需要，可以从扩大公众参与、深化多元合作、培植社会资本、塑造公共精神等内在公共性方面重构现代城市社区共同体的维系机制。
关键词：城市治理; 社区公共性; 内在逻辑; 路径选择
一、公共性及社区公共性
公共性这一概念由西方哲学家于20世纪60年代提出，主要来自对个体理性以及自由主义哲学的批判与反思。随后公共性被移植其他学科，并推导出不同的理论阐释和经验总结。诸如，美国政治学家汉娜·阿伦特从人存在的境况视角，认为公共性是由个体聚集起来所组成的公共空间，“在公共领域中展现的任何东西都可为人所见、所闻，具有可能最广泛的公共性”。德国社会学家尤尔根·哈贝马斯认为公共性来自主体间性和公共交往，是一个区别于国家和社会的，可以进行公开批判和激辩的公共舆论领域。美国政治哲学家约翰·罗尔斯则通过政治自由主义的视角分析了公共政治文化中的公共理性，认为公共性是对公平和正义的“重叠共识”。在学术对话与学理建构中，我国部分学者尝试从交往互动、社会建制、价值创造、政治发展等视角来探析个体或社群的公共性特质及意义。李友梅等认为公共性涉及的是人们从私人领域中走出来，就公共性问题开展讨论和行动，借以实现由私转公的一种形态。张法认为“公共性”是创造社会团结，规避极端个人倾向，凝聚社群主义的基础。邓莉基于政治现代化分析，探讨了公共性的功能及其运作逻辑，认为公共性的核心在于对公权力的约束和规制，协调公共部门与公众之间的信任关系。总而言之，公共性是一个内涵十分丰富的概念，既包含对个人天然所具有的社会性、集群性的确认，也包含人与人、社群与社群之间基于一定的规则、习俗和文化认同而构成的公共价值、公共舆论、社会团结和公共组织等形态。
而社区公共性则是伴随着社区、社区共同体这两个概念的发展建构起来的。德国社会学家滕尼斯在《共同体与社会》一书中最早提出“社区”的概念，是指人们之间因为共同居住、自然意愿和交往密切而形成的一种“共同体”形态。随后，美国芝加哥学派的代表人物帕克将社区明确为“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集”，这种汇集具体体现为人和组织制度两方面。也就是说，社区代表的不仅仅是一个地理居住空间，更重要的是由社会个人、群体和社团组织等在交往互动的基础上，依据一定的社会文化规范、行为规则而结合成的地域性社会生活共同体。在这样的一个社会生活共同体内，蕴含着丰富的公共性元素，包括物理性质的公共聚集场所、内生型的社会团体和组织，虚拟性质的公共舆论、共同话题、共识规范和居民公约等公共讨论场域，以及集体行动和公共利益维权等社会联结。社区公共性作为与社区相伴而生的衍生物，寄附于社区的发展之上，是基层社会内在秩序与社区有效治理的基础性支撑。
二、相关文献综述与问题的提出
我国城市管理从传统的单位制向社区制转变，起源于1987年国家民政部提出的城市社区服务系统建设。其后伴随着市场经济发展、人口流动的加速以及住房商品化改革的推动，我国城市发展表现为人口密度增大、居住空间重构、社会结构复杂等特征。同时，也导致新旧社区的公共价值、公共秩序、关系纽带、公共精神的虚化和变异。无论传统单位制社区还是新建商品房小区，都面临着因为社会利益分化和社区居民参与不足而导致的居民社区归属感和认同感不强的问题，即社区共同体困境。当前，学术界关于城市社区共同体困境原因的探讨，主要聚集于市场经济发展所导致的利益分化、社会网络松散、居住流动性，以及单位制衰减而引起的社区权力结构嬗变等。例如，王丽丽从社会建构的角度分析，认为传统单位社区中异质性个体和群体的增加导致彼此利益关联的衰弱，使得社区越来越呈现碎片化和原子化的状态。就业流动、人口城市化、住房商品化和产权私有化等因素加速了城市基层社会的异质性，威胁了社区整合和社区发展。城市社区的资源重置、权力结构调整，致使城市基层政府在处置公共性问题时往往陷入不同程度的错位与缺位困境。张静通过对社区治理主体演变的分析，发现国家比较重视基层权力载体和行政能力建设，但却忽视公共领域、社会资本以及自治能力的培育。
社区公共性可以培育社区公共精神，推动国家、社会与公民之间的良性互动关系，重构基层社会秩序促进内部团结。关于城市社区公共性培育和构建的研究，学界主要从多元合作、福利建设、资源输入、再组织化等视角切入，以适应社会利益结构、社会组织形式以及社会关系等变化。高红基于城市基层合作治理的视角，认为公共性需要政府、社会组织、公民等主体共同协作，才能形成国家、市场、社会围绕公共空间进行良性互动的新格局。杨君、徐永祥、徐选国认为构建社区治理共同体，可以有效地缓解当前社区组织碎片化、社区公共性衰落和社区生活个体化等困境。关信平认为增加社区福利和公共服务供给，对于社区公共性建设具有积极影响。王欣、杨君指出加强社区再组织化的水平和质量，可以完善社区公共性建设机制。徐顽强、李敏基于公共价值管理理论认为，创造公共价值、关注公众的集体偏好、保障公共政策的有效传递，可以维护我国城市社区治理的现代公共属性。
总体来看，在当前城市基层社区治理创新中，无论是党建引领的多元主体合作、围绕居委会的权力结构重组，还是福利偏向、资源下移、公共服务优化等措施，均在某种程度上体现着国家权力主导的刚性控制与隐形在场，主要是基于外在性的认识去破解社区公共性构建难题。其实，除此之外，社区内部一些约定俗成的风俗习惯、集体记忆、群体认同、行为规范等内生性社会资本，也对社区居民公共观念、公共规则、公共领域和公共空间的形成发挥着潜移默化的影响。社区关系网络、公共精神、行为规范和情感道德等，这些隐形的、非正式的社会文化因子更是现代城市社区公共性构建的重要内核。因此，城市社区公共性应突破自上而下的国家外在行政建设，以及单一居民自治空间理念塑造的局限，实现从国家外生型整合向社区内生型发育的转型。基于对城市社区自身的公共价值、公共观念、公共规范、公共空间等社会资本元素分析，来探索现代社区公共性的形成和维系机制，重构新时代背景下城市社区生活共同体就具有重要的学术研究意义。
三、我国当前城市社区公共性营造的困境及表现
改革开放后，我国经济体制转轨、社会结构转型、政府职能转变，引起城市政治、经济、社会等生产要素的聚合、分化与变异，进而冲击和动摇社区公共性的制度基础和社会基础。
(一) 公共价值衰减，公共精神迷失
当前，随着现代市场经济实践的逐步推进，伴之而来的工具理性、技治主义、自由竞争和个人至上等市场精神与原则，也不断渗入城市社区共同体之中，并对传统伦理规范与公共精神起着解构作用。一方面，作为“理性经济人”的社会成员，所秉持的“个体理性”和“个人权利”意识，将会增加城市社区居民生活的原子化和私人化倾向; 另一方面，街道、居委会、驻社区单位和社会组织等社区重要参与主体，因各自利益诉求和运作逻辑的不同，也将影响社区合作治理的效果。体制、社会和文化的纽带断裂，个人主义被放了出来，享受、寻欢逐乐、个体化被放了出来。这必然导致社区集体意识的失落和社区共同体认同的下降。首先，一些城市社区居民热衷追逐个体欲望，往往忽视社区的公共利益和公共价值，从而对传统的城市社区伦理道德和公共精神形成挑战。其次，社区集体合作障碍和行动困境，使地方性的行为规范和伦理文化体系解体，导致社区内部责任道德观和公共价值的滑坡。再次，社区中充斥的多元化个体和群体需求，增加了利益冲突和政治经济博弈的风险，迫使原先的亲缘、地缘等深层社会关系网络发生裂变。最后，原来社区居民之间基于交往、交换所形成的情感支持与互惠规则受到质疑和挑战，引发城市社区主流文化和价值观的消解，以及公共关怀的严重缺失。长此以往，居民对社区公共问题的感知就会逐渐钝化，普遍丧失关注社区公共问题的精神意向以及对公共理性的价值需求。
(二) 社区行政倾向严重，管控属性突出
在单位制时代，城市社区居民对其隶属单位和社区家属委员会存在高度的利益依赖，保持着事实上附庸与庇护的身份关联。随着改革开放后我国总体性社会的缓慢解体，大量的社会流动资源和自由活动空间陆续出现，使得许多社区居民开始脱离原单位组织和福利体系，无形中增加了政府基层社会治理的难度。为了应对“后单位时代”社会治理的这种非组织化和非结构化状态，国家开始将基层治理单元由单位转向社区，以实现对基层社会调控、整合的目标。由此来看，中国城市社区建设的最初驱动力来源于政府的政策设计和权力推动，是一种体现着“国家建构”愿望的社会治理模式。其中，居于主导地位的社区居委会在职责属性上，一方面作为居民自治性组织，担负着居民利益表达与维护的功能; 另一方面也承担着协助国家加强基层社会管理的任务，要经常接受国家显性或隐性的指导。作为国家行政力量在基层的治理单元，社区必然在运行机制、资源利用、力量配置上与社区的内生性发展需求存在某种程度上的脱节或矛盾。社区因不能有效地承接个体化社会的利益诉求和公共服务需要，导致服务能力和绩效降低，以及社区认同和聚合机制失灵等问题。这方面突出表现为，国家在基层社区努力营造的一些社会发展事务，如政策法规宣传、社会精神文明活动开展、社会治安维护、优抚救济、青少年教育等，常因脱离居民的现实利益诉求而缺乏充分的民间支持。社区整体发展与居民个体需求之间的偏离，使政府存在难以赢得社区居民、社会组织信任和支持的风险，难以在彼此之间建立平等的协商与合作关系。城市社区在“国家治理单元”与“地域社会共同体”的建设过程中存在着非同步性、非协调性等难题。
(三) 社会公共参与淡化，“搭便车”现象普遍
社区公共参与是居民从私人领域转向公共领域，从个体意识转向公共意识，培育社区认同与归属感的基础。但在当前社区实践中，受制于参与环境缺乏、参与制度不完善、参与流程复杂等方面影响，居民的公共事务参与呈现愿望低、互动少、效果差等问题。首先，现代城市社会人口流动和迁徙的日益频繁，以及住房制度的商品化，导致社区居民之间的利益格局、社会地位、群体归属变得复杂多样。基于阶层背景、利益诉求和公共服务需求的不同，居民对社区公共事务参与怀着不同的动机和策略选择，进而影响社区邻里关系、居民公约和伦理规范的形成。陈万灵基于博弈论分析视角，发现社区居民公共事务参与程度是由居民的分利能力所决定的，分利能力较强的居民往往积极参与社区活动和建设，分利能力弱的居民则反之。这在现实生活中表现为，许多社区公共事务参与的主要人群为社区精英和热心公益活动的居民，如在一些社区业主委员会中往往存在着“强人政治”和“老人主政”现象。而与此相对，大部分社区居民，尤其是中青年群体则处于消极旁观状态。其次，社区公共参与的“搭便车”问题比较突出。哈丁在“公地悲剧”理论中指出，一个社区公共物品的“公共属性”，往往使它不被珍惜，存在被滥用或被忽视的风险。因为社区公共事务的“非排他性”和“非竞争性”所带来的“非获利性”，导致许多社区居民对社区公共事务冷漠，主动参与内在动力不足，自然也就不能调动更多的利益相关者或资源投入社区建设。例如，对政府和社区推出的一些公共项目，一些居民时常带着完成任务、应付了事、例行公事等“搭便车”心态参与，导致集体行动陷入困境。由于社区公共活动参与人数偏少，部分社区居委会便通过送小礼品、精神表彰等方式邀请居民参会，或者将一些社区内的义务劳动、值班和治安巡逻等事务，硬性派发给领取城市最低生活保障的居民。再次，社区公共参与的广度和深度有待提升。现代城市社区公共活动通常包括物业维护、社区建言、社区选举、文体活动、形象展示、邻里关系、社区治安、组织建设、环境保护等。但是，目前社区居民的参与主要限于选举投票、社情满意度测评或社会评价、节假日庆祝、文明城市或卫生城市创建等带有政府主导性质的活动领域。同时，在这些活动中也普遍存在居民参与方式单一、参与程序僵化、参与影响力有限等问题。例如，许多社区活动往往由居委会人员代替操作或聘请专门服务公司完成，甚至在一些社区选举中存在大量的委托写票和投票现象。约束和规范社区成员行为的社区居民公约，大多数也由街道或居委会工作人员代为制定。没有居民积极主动的参与，社区就难以孕育共同的价值遵守，难以形成公共利益维系。社区共同体建设也只能停留在政府规划设计的行政场域层面，而不是守望相助、休戚与共的居住生活共同体。
(四) 公共空间分化失衡，社会资本弱化
单位制时代城市社区源于地缘关系与业缘关系的高度重合，使得同一生活空间内的居民构成也存在高度同质性与稳定性。社会网络的差序格局、社会生活全面依赖单位以及以单位情结为核心的社区情感。改革开放后，经济社会生产要素的快速流动，以及城市更新和旧城改造的积极推进，极大地引发城市居住空间的价值重构、功能分化和序列变异。现代城市社区正逐渐演变为一个容纳众多异质个体的地域性集合。社区居民彼此之间行业背景、生活习性差异较大，利益偏好悬殊，导致传统伦理规范和社会资本难以再发挥社会支持的作用。比如，在旧城改造中随着大量传统街坊式社区和单位制社区的解体，以良好的邻里关系为依托的集体性社会资本也被破坏殆尽。城市棚户区改造后的回迁社区，虽然外部的生活条件得以改善，但打乱了居民原有的社会经济结构，回迁群体的原有人际关系网络消解，利益关系被重置。社区居民开始慢慢脱离传统生活空间的束缚，根据自己的经济水平、消费观念和工作需要重新选择居住区域。他们可能在一个地方居住，到另外一个地方工作。他们在努力维持原有社区交往关系的同时，开始重点转向建立社区外的社会经济联系，融入新的公共领域。这使得社区居民的社会支持网络逐渐由社区内转移至社区外，导致原有的社区团结基础走向衰落。正如吉登斯所认为的那样，大多数人的日常生活在前现代社会是受地域支配的，但进入现代社会后地域性的作用和意义已经逐渐弱化。此外，现代城市空间结构的碎片化、功能复杂化倾向，以及社区的多元主体和利益分化，也增加了人际矛盾、冲突和摩擦的可能性，威胁基层社会整合或社会生活共同体的建构。这使得现代城市社区空间属性正在由熟人社会向陌生人社会转变，成为一个脱域共同体或互不相关的邻里。
四、内生与融合: 现代城市社区公共性的培育路径
作为一种内生性的社会文化和公共价值建构，公共性体现和维系着一个城市社区的价值认同、情感激励、规范确认和空间交往，在现实中来自公共精神、公共利益、公共议题、公共空间等诸方面的营造和融合。
(一) 塑造社区公共价值，开拓社区公共精神
社区公共精神是对社区内在精神气质的挖掘，以及社区居民公共价值和公共意识的培养。塑造良好的社区公共精神是社区保持长久活力与持续发展的内在动力源泉。首先，发挥城市社区中隐形的、非正式的社会，即文化脉络或地方性知识的价值作用。法国古典社会学家涂尔干的社会整合理论认为，“一个社会或社区中的人与人、群体与群体之间，只有基于共同信仰、道德情感、价值规范等基础，才能形成具有集体意识或群体属性的“生活团结体系”。居住同一社区的居民在长时间的交往和接触过程中，会由于共同的地理方位、活动场所、社区规范、兴趣旨好、道德信仰等物理或社会认知，形成一定的情感偏好或心理认同。比如，社区中的社会关系网络、日常生活惯例以及对权威、声誉、合法性所共享的观念; 社区及周边的历史文化传统和历史记忆，民间约定俗成的睦邻友好、和谐共生、友善相亲等价值规范，这些都有利于凝练社区共识，培育公共精神，筑牢社区居民的公共价值认同。其次，以社区公共利益为牵引，培养社区共同体意识。社区是一个地域生活共同体，同时也是一个利益关联共同体。正如英国学者鲍曼认为的，“共同体是一个‘温馨’的地方，一个温暖而又舒适的场所。在共同体中，我们能够互相依靠对方”。针对现代市场经济背景下个体私利对传统社区关系网络的破坏，社区共同体构建要以公共利益为牵引，整合处于游离或脱域状态的一切社区内外资源。社区各成员、各主体只有围绕公众意愿、公共目的和公共利益，通过平等协商和求同存异，才能超越狭隘的自我而关注社区公共生活。再次，培养社区成员的理性合作与社会团结意识。帕特南认为公民要表现出对公共事务的关注和积极参与，必须具有公共精神。而所谓的公共精神，主要包括公民的参与、政治平等、团结、信任、宽容等。现代城市社区是一个超越单一家庭领域之外，建立在邻里互动基础之上的集体行动系统。在共同的生活空间内，社区成员在寻求个体自由和权利的同时，必须基于合作、团结和参与，获取其他成员的认同及帮助。社区成员通过参与社区公共活动，培养集体合作意识与理性思维，才能形成一种横向的社会联结，构建起一个组织有致、公序良俗的社会生活共同体。
(二) 注重公民主体性建设，突出社区治理的公共属性
面对社区内部复杂多样的公共民生问题，以及来自市场和外部环境的多元化利益冲击，政府要跳出传统的管控思维模式，主动让渡治理空间，推进社区治理共建共治共享格局的形成。首先，政府要厘清行政调控与社区自治的边界，充分发挥社区居民的治理主体作用。社区居民最清楚自己的问题及利益诉求，对社区发展和建设也最具有发言权。政府要适时赋权于居民，使他们从单纯地参与投票选举、社区环境营造扩大到社会公共治理的诸多领域，尤其要支持他们参与自身社区的建设规划、民生保障和公共资源分配等实质性活动。政府要将居民参与制度与社区政治生活建设、公共资金分配、社区资源利用、满意度评估以及基层政府部门监督等有机联系在一起，最大限度地保证他们的话语权。其次，建立成熟的、内生的共享参与机制。美国社会学家尼斯贝指出，社区是一种社会性的连接，表现出感情和谐、深层、延续、丰富等基本特质。社区主体之间通过互动熟悉、情感交往以及利益合作，可以孕育出共同遵守的社区规范和社区信任，进而形成较为密集的社区资本网络。现代社区共同体的建构要在尊重个体差异和异质利益的前提下，以潜在利益和互惠愿景为牵引，推动信息、服务、知识、价值等共享机制建设，以实现单一主体需求与社区整体公共性建设的有效对接。再次，辖区单位、社会团体、物业公司等多元社会组织深嵌社区，既壮大了社区治理的力量，也改变着社区的治理结构。基层政府要主动联系并发挥他们的价值作用，使他们从传统纵向的“权威—服从”关系向现代纵横交织的“互动—合作”关系转变。同时，政府还要推动社区内外组织之间从相互独立的分化状态走向利益聚集的合作状态，实现社区行动主体结构的相关度和和谐性的增长。
(三) 加强社区内生组织建设，发挥专业化嵌入价值
社区公共性再生产除了发挥政府自上而下的外力作用，更需要激活社区内生型、专业化的社会团体和公益组织积极参与社区公共事务。一是内生型的社会组织与社区联系比较紧密，且具有明显的公共关怀和公共责任意识，可以有效承担联结公与私的责任。政府要支持居民基于共同的利益、爱好、兴趣而结成的民间组织、社会团体或中介组织的发展，并保障他们的政策配套、权利地位和发展空间等。政府可以借助社会组织与社区居民之间结成的“非正式联系”网络，以一种非正式的责任机制将道德观念、伦理价值、公共利益与公共交往有机地连接，从而构建起政府与公民之间相互联系、相互沟通的纽带和桥梁。例如，社区业主委员会在社区治理由“私”转“公”过程中起着非常重要作用，它可以将异质性很强、利益志趣完全分散化的居民，通过房产利益和集体维权等活动，形成某种社会联系和权利认同。此外，对于原先是“衰败单位型棚户区”的回迁居民社区，可以运用居民内部原有的社会关系网络优势，积极鼓励居民组建各类交往团体，开展社区活动，重新激活其单位时代的组织性和公共性。二是发挥社会组织对居民自我组织能力和自愿自助精神的培育作用，适时地将处于原子化、碎片化状态的社区居民组织起来，以破解社区集体行动困境。例如，多种多样的居民生活、娱乐、协作团体和组织载体，既能推动社区公共娱乐、体育健身、教育讲座、职业培训等公共生活的开展，也能在潜移默化中促进居民参与社区公共事务积极性的开发，培育社区归属感和认同感。三是通过社会组织所拥有的技术资源与专业化优势，推进社区公共服务供给水平和质量的提升。依托政府的制度扶持和资源整合，社区居委会可以联系多种类型的社会组织共同搭建公共服务平台，实现社区内外资源与居民需求的有效对接。比如，针对当前社区普遍面临的老人精神慰藉、儿童文娱活动等长期性需求，政府可以通过保障民生资金多元化投入、购买专业性服务的方式吸引公益性社会组织参与，以提升公共服务供给水平。
(四) 拓展社区公共空间，促进社会资本建设
社区公共空间是居民进行公共交往、参与社区公共事务，获得情感认同和社会支持的重要场所。积极拓展社区公共空间，可以促进多元参与主体的彼此互动与关联，共同推动公共领域的创造、新的社会连接或社会交往的建构。一是增加社区公共空间的物理供给，提升社区公共空间的利用效能。社区共同体需要借助一定的地域范围或物理空间，才能实现公共交往、公共利益、公共舆论、公共精神的培育和生产。现代城市社区公共空间，既包括实体形式，例如，社区广场、公园、绿地和运动健身等休闲场所，以及会议室和阅览室等学习讨论场所，还包括社区微信群、QQ 群、微博等虚拟空间。政府要不断丰富这些社区公共空间的规模和种类，积极吸纳社区居民的广泛参与，以增进彼此间的“熟悉化”水平和提升社区的整体凝聚力。同时，利用这些社区公共空间，基层街道和居委会可以不定期召开居民代表会议或议事会，加强居民个体与社会、政府之间的制度化联系，缓解基层社会矛盾冲突和提升公共服务水平。二是促进集体行动和社会资本的发展。社会资本理论认为，个人之间通过信任、互惠、参与集体行动等，可以增进彼此之间的合作行为与意愿，促进共同目标的实现。基于这一认识，一个成熟、稳固的城市社区公共空间，既需要来自国家对基层民生保障的各种政策、条例、规范等制度性供给，同时还需要社区居民自身的公共治理、权益维护、扶贫帮弱等社区意识的养成。居民之间长期互动交往形成的信任、规范、情感交往等邻里关系网络或集体性社会资本，可以有效地促进集体维权、地方民主和互利共赢等基层社会团结意识的生长。依托社区公共空间存在的社区公共议事平台机制，凝聚着多元化的个体需求以及对不同利益诉求的整合与消解，可以实现国家资源与社区内部生产要素、需求要素的有效对接，促进社区功能的公共性转向。
五、结语
在市场逻辑、城市发展与行政参与等多重作用下，城市社会的居住空间、休闲消费、社会交往以及人情关系网络均发生了巨大变化，传统的集体行动秩序以及文化价值观念受到极大的冲击与消解。社区公共性作为维系居民合作理性、主体互动交往与公共空间构建的存在，有助于丰富集体性社区资源，缓解社会整合困局，满足社会团结需要。而培育现代城市社区公共性则需要以社区居民自身的主体性发挥为牵引，根据不同类型社区居民的潜在能力、群体特点、行动意向等，构建传统“守望相助、邻里相恤”和现代“互惠互利、合作共赢”相融合的地域生活共同体。
（作者系山东大学政治学与公共管理学院访问学者，中共济南市委党校公共管理教研部讲师，伍玉振；稿源：《学习论坛》2019年第9期）
